국민참여-지방분권형 개헌 어떻게 할 것인가?

  2018년 6월 지방선거와 동시에 이뤄질 제10차 헌법 개정을 앞두고 국민참여를 통한 개헌 방안과 실질적인 지방분권형 개헌 방안에 대해 인천지역사회가 공동으로 모색하기 위한 토론회가 지난 6월 27일 인천평화복지연대 주최로 인천사회복지회관에서 열렸다.  현행 지방정부, 국가법령을 베껴내는 복사기에 불과개헌방향은 자치입법권-자치행정권-자치재정권-자치복지권 보장이 핵심  자치입법권 보장 필요 헌법 제117조 개정방향 지방분권 헌법 개정의 쟁점과 과제란 주제의 발제를 통해 이기우 인하대 법학전문대학원 교수는 “지방자치권 강화를 위해선 헌법 제8장 지방자치(제117조~118조)의 개정이 필요하다”고 주장했다. 헌법 제117조 제1항에서 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정(조례)을 제정할 수 있도록 하는 소위 ‘법률우위의 원칙’을 선언하고 있기 때문에 국가가 지자체가 처리하는 위임사무에 대해서는 물론이고 자치사무에 대해서도 법령으로 상세한 지침을 정하고 있기 때문에 지자체에게 독자적인 지방정책을 추진할 수 있는 여지가 거의 없는 상황이다.  자치사무도 그 지침이 중앙정부에 의해서 법령의 형식으로 이미 다 정해진 경우가 대부분이므로 지자체는 독자적인 정책구상에 의해서 이를 수행할 수 있는 자치주체가 아니라 사실상 중앙정부의 하급집행기관에 불과하며 지방정부는 국가의 법령을 지방에서 베껴내는 복사기에 불과한 상황이다. 이 교수는 “지자체가 단순히 중앙정부의 하급기관이 아닌 독자적 정책기관으로 자리매김하기 위해선 지방정부가 독자적 정책을 채택할 수 있도록 입법자율의 영역을 남겨두는 방식이 있다. 예컨대, ‘국회와 국무총리, 각부 장관은 전국적인 통일을 위하여 불가피한 경우에만 입법권을 행사할 수 있다’고 헌법에 규정해 국회와 각 부처의 입법권의 한계를 설정하는 방식이 필요하다.”고 주장했다. 또한 지방의 전속적 입법영역을 설정해 헌법에서 규정한 분야에 대해서는 지방정부만 입법권을 행사할 수 있도록 하고 만약 이러한 입법사항에 대해서 국회나 중앙부처가 입법권을 행사하면 관할권 위반으로 무효가 되도록 하는 방안이 필요하다.  이 교수는 “전국적으로 획일화된 국가법령이 지역실정에 맞지 않거나 지방정부가 중앙정부보다 더 나은 입법을 할 수 있는 경우에 국가의 법령에도 불구하고 지방에서 달리 규정할 수 있도록 하는 ‘변형입법권 (~불구하고 조문 삽입)’ 도입이 필요하다.”고 주장했다.  이른바 ‘~불구하고 조문’ 삽입을 통해 국가법령에 대해 지방법령의 우월적인 효력을 보장하는 방식으로 법령의 다양성 즉, 지방간의 정책다양성 보장과 정책경쟁을 가능하게 하며 또한 국가는 지역에 관련된 법률이나 명령 등을 규정함에 있어서 지방에 의해 다른 규율이 행해질 수 있다는 것을 의식해야 하며 입법에 신중을 기하고 보다 높은 수준의 정책을 입법화할 수 있도록 노력하게 되며 지방정부 또한 국가의 법령에 반하는 입법을 하기 위해서는 주민을 납득시킬 수 있어야 한다. 주민이 납득하지 못하는 지방입법은 지속성을 갖기 어렵게 될 것이므로 지방과 국가는 보다 나은 입법을 하기 위해 서로 경쟁을 하게 된다.   현행 헌법 제37조 제2항은 ‘국민의 모든 자유와 권리는…법률로써 제한할 수 있으며…’라고 규정하고 있으며, 헌법 제59조는 ’조세의 종목과 세율은 법률로 정한다.’라고 규정하고 있기 때문에 지방에 세원이 풍부하거나 지역재정이 아무리 궁핍하여도 지방정부는 법률의 규정이 없으면 과세할 수 없다. 이 교수는 “지방정부가 주민복리의 실현을 위해 효과적으로 대응하기 위해 ‘지방정부는 헌법 제37조 제2항 등의 규정에도 불구하고 지방의 사무를 수행하기 위하여 필요한 경우에는 주민의 권리제한이나 의무부과 또는 벌칙을  조례로 규정할 수 있다’라고 헌법을 개정해 자치입법권을 보장하는 것이 필요하다.”고 주장했다.  자치조직권의 헌법적 보장 헌법 제118조 개정방향 헌법 제118조에선 지자체에 의회를 두며 지방의회의 조직·권한·의원선거와 지자체 장의 선임방법 기타 지자체의 조직과 운영에 관한 사항은 법률로 정하도록 하는 ‘지방조직 법정주의’를 규정하고 있다. 지자체의 조직은 지역에 따라 다양한 특성이 반영될 필요가 있고 행정혁신은 대체로 조직혁신을 통해서 일어남에도 지방조직을 기관의존형으로 할 것인지, 기관독립형으로 할 것인지, 합의제기관으로 할 것인지, 지자체장과 지방의회 관계의 설정, 지방선거를 어떤 방식으로 할 것인지를 일일이 국가가 법률로 규정하고 있기 때문에 아래로부터의 혁신효과를 원천적으로 봉쇄하고 있으며 지방이 필요에 따라 조직을 변용할 수 있는 가능성을 배제하고 있다.  예컨대, 부시장을 몇 명으로 할 것인지, 의회와 집행기관의 관계를 어떻게 설정할 것인지, 집행기관을 독임제로 할 것인지, 합의제로 할 것인지, 다양한 실험과 지역특성의 반영이 요구됨에도 이를 전국적으로 획일적으로 법률로 규정하고 있다.  이 교수는 “우리나라의 경우 지방조직법정주의를 채택함으로써 지방조직을 전국적으로 획일화시키고 있다.”며 “지방정부의 조직은 다른 지방정부나 중앙정부에 미치는 영향이 거의 없다는 점, 조직혁신을 통한 민주성과 효율성의 요구가 크다는 점에서 지방정부의 조직자율성은 광범위하게 보장하는 것이 바람직하다.”며 자치조직권의 헌법적 보장을 주장했다. 지방정부의 과세권 보장 헌법 제59조 개정방향 지자체가 재정난을 해소하기 위하여 지방세를 조례로 신설하고자 하더라도 법률의 위임이 없는 한 헌법 제59조 ‘조세의 종목과 세율은 법률로 정한다’고 규정한 조세법률주의에 가로막혀 법정외세의 도입이 불가능하며, 주요세원인 소득세나 법인세 등을 조례로 지방세원으로 할 수 있도록 법률로 위임하는 것조차도 원천적으로 봉쇄하고 있다.  이 교수는 “지방자치의 본질은 각자 자신의 돈으로 스스로 살림을 꾸리도록 하는 데 있다. 스스로 결정한 업무를 수행하는 데 소요되는 비용을 자기책임으로 받아들이고 이를 주민들이 조세로 부담하도록 연결하는 것이 필요하다.”며 “지방의 과세권을 보장하고 소득세나 법인세 부과가치세 등 중요 세원을 지방정부에서도 필요에 따라 과세할 수 있도록 헌법에서 보장해야”함을 주장했다. 이 교수는 “국가가 결정한 복지정책 비용의 상당한 부분을 지방정부로 전가시키고 있다.”면서 “지방으로 하여금 복지비용을 부담하게 하는 것은 배달부에게 물건 값도 내라고 하는 것처럼 부당하다.”며 중앙정부의 재정책임의 지방정부에 전가금지를 헌법에 포함시켜야 함을 주장했다. 이밖에도 이 교수는 지방자지권 강화를 위해  △지역 간 재정격차 문제의 해결을 위한 재정조정제도 △국가와 지방간의 수직적인 권력분립을 구체화한 국회의 양원제 △중앙정부와 지방정부간의 역할배분원칙으로서 보충성의 원칙 △지방분권 국가의 헌법적 명시 등이 재10차 헌법 개정에 포함돼야 함을 주장했다.   지방분권의 핵심은 재정분권국세:지방세, 6:4로 확대 필요   이어진 토론에서 박준복 참여예산센터 소장은 “문재인 대통령이 국회 헌법개정특위에 제시한 지방분권형 개헌 구상에 담긴 내용을 보면 자치복지권 등 4대 지방자치권 보장과 더불어 지방자치단체를 지방정부로의 개칭 등을 제시했고, 내년 6월 지방선거 때 개헌하겠다는 의지를 밝혔다. 문 대통령의 개헌을 통한 지방분권 구상은 스웨덴 헌법에 해당하는 스웨덴기본법을 참고한 것으로 알려졌다.”고 밝혔다. 지방분권에서 재정분권과 관련한 대통령의 대선 공약에는 현재 8대2 수준인 국세 대 지방세 비율을 6대4까지 개선하겠으며 구체적인 방법으로 △환경개선부담금, 주세 등 국세의 지방세 이양 △지방소비세율, 법인지방소득세 세율 인상 △새로운 지방세목 도입 △영·유아 무상보육·기초연금 국비 부담 확대 등이 포함됐다. 지방자치 시행이 올해로 22년째지만 지금의 지방자치는 정책결정도 예산조달, 최소한의 조직권한 조차도 없는 빈껍데기에 불과했다.  지방정부가 자율적으로 시행해야 할 정책, 인사와 조직은 물론 특히 재정과 복지는 거의 중앙이 통제해 왔다. 특히 박근혜 정부에서는 법으로 규정되어 있는 당연한 지방정부의 권한과 예산마저도 시행령을 통해 임의로 수정 통제해 왔고 그 결과 서울시와 성남시 등 지방정부의 큰 반발을 불러오기까지 했다. 박 소장은 “개헌헌법에서 재정분권은 지방분권의 핵심”이라며 “현재 중앙과 지방의 세입 비율은 8대2에 그친 것을 선진국 수준인 6대4 수준까지 확대돼야 한다.”고 주장했다. 참여연대 이태호 정책위원장은 “현재 국회에 개헌특위(위원장 이주영)가 구성돼 있고 각 분야 전문가와 헌법 관련 사회운동활동가 등 50여명으로 구성된 개헌특위 자문위원회가 활동하고 있다. 개헌특위 자문위원회는 지난 6개월간의 활동을 통해 헌법 각 분야에 대한 자문위원 의견의 대강을 작성하여 각 분야별 토론회를 진행하고 있으며 개헌특위와 자문위원회는 그 활동을 6개월 연장한 상황”임을 밝혔다.  이 위원장은 “국회 개헌특위만이 아니라 시민사회, 언론 등이 각계 시민의 의견수렴을 위한 다양한 토론과 기획을 마련하고 이를 공론화해야 한다.”며 “참여연대는 분권자치 및 기본권 연구모임을 구성하여 지난 1년간 헌법개정의 쟁점들을 토론해왔고 시민사회단체연대회의와 7월 이내에 개헌논의를 위한 TF를 구성해 전국 시민사회단체들의 의견을 수렴하고 각계 시민들의 참여방안을 강구할 예정”임을 밝혔다. 박찬훈 인천광역시 정책기획관은 “내년 6월 지방선거와 동시에 시행되는 지방분권 개헌을 위한 국민투표 시에 전국 17개 시·도와 함께 새 정부의 지방분권 공약사항인 지방분권형 개헌을 통과시켜 자치입법권, 자치행정권, 자치재정권, 자치복지권 등 4대 지방자치권 보장으로 인천시 등 지방의 경쟁력을 강화하고 정부와 국회의 지방분권 정책에 적극 대응하여 실질적 지방분권 실현에 주력할 것”임을 밝혔다. 인천시는 그동안 유정복 인천시장이 행정자치부 장관 역임에 이어 대한민국 시도지사협의회장 재임 당시 국회 내 지방분권특별위원회 설치, 지방자치법 전부 개정, 중앙-지방협력회의 설치, 지방의회 전문성 강화 등 지방분권과 관련한 중앙부처 건의 과제를 정리하여 수용을 요구하는 등 지방분권의 토대를 다져왔다. 박 기획관은 “앞으로 이러한 토대를 바탕으로 실질적 지방분권을 실현하고 중앙에 집중된 사무를 이양해 인천을 포함한 지방이 자치 발전과 경제 활력화를 이룰 수 있는 기반 마련을 위해 노력할 것”임을 주장했다.